Colofon | Hoofdmenu | ||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
 |
| Digitale radiofrequenties worden verdeeld via vergelijkende toets |
|
Minister Brinkhorst van Economische Zaken zegt dat de digitale radiofrequenties via een vergelijkende toets verdeeld gaan worden. Kandidaten worden daarbij beoordeeld op basis van een bedrijfsplan. De bewindsman wil voorkomen dat radiostations bij een veiling zo'n hoog bod uitbrengen dat ze later in financiële problemen komen. Echter gaat de ontwikkeling van de frequenties nog moeizaam.
De minister wil dat in 2015 alle analoge radiotoestellen vervangen zijn door digitale apparaten, maar het uitzenden van digitale radio komt maar moeizaam van de grond. De publieke omroep is momenteel de enige die digitaal uitzendt. De publieke omroep heeft echter aangegeven haar vergunning binnenkort te willen teruggeven als zij als enige de nieuwe markt moet blijven ontwikkelen. Overleg met de huidige commerciële radiozenders om er een begin mee te maken verloopt moeizaam. Hij heeft gesproken met de commerciële radiostations die nu al een vergunning hebben om uit te zenden op de FM-band. Hij wil ze bewegen tot investeren in digitale radio door hen in het vooruitzicht te stellen, dat ze dan hun vergunningen, die aflopen in 2011, mogen verlengen. Het koppelen van nieuwe digitale vergunningen aan bestaande analoge FM-vergunningen stuit op juridische problemen. Er is nog geen oplossing gevonden die "juridisch houdbaar" is en tegelijk aanvaardbaar voor alle partijen. Onderstaand de volledige brief van Minister Brinkhorst aan de Tweede kamer: de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 2513 AA 's-GRAVENHAGE 's-Gravenhage, 27 oktober 2005 Onderwerp: Digitale Radio Tijdens het Algemeen Overleg met uw Kamer op 14 juni 2005 inzake digitale radio heb ik toegezegd om na de zomer met een uitwerking te komen van de opties voor de frequentieverdeling van digitale radio. In de voorliggende brief, die ik mede namens de Minister van Financiën en Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zend, treft u de uitwerking aan. Ik ga daarbij in op de volgende onderwerpen:
Ad 1 - het instrument van verdeling: de vergelijkende toets In de brief van 31 maart 2005[1] aangegeven waarom het kabinet besloten heeft tot een vergelijkende toets. Primair is het van belang dat door de vergunningverdeling van TDAB (Terrestrial Digital Audio Broadcasting) een start kan worden gemaakt met de markt voor digitale radio waarbij de verscheidenheid van het radioaanbod wordt uitgebreid en innovatieve dienstverlening zich kan ontwikkelen. Het kabinet heeft zijn voorkeur uitgesproken dat daarvoor partijen worden geselecteerd die daartoe kwalitatief het best in staat worden geacht. De verdeling van de frequenties voor digitale radio is derhalve niet gericht op de opbrengst. Omdat schaarste wordt verwacht acht het kabinet de vergelijkende toets onder deze omstandigheden het meest geschikte verdelingsinstrument. In de eerdergenoemde brief van 31 maart 2005 heeft het kabinet in het licht van de geformuleerde doelstellingen op hoofdlijnen de procedure van vergelijkende toets voor TDAB weergegeven. Vervolgens is het kabinet in zijn brief van 6 juni 2005 aan de Tweede Kamer over de evaluatie van zero base (Kamerstukken II, 2004/05, 24 095, nr. 181) ingegaan op de consequenties daarvan voor de onderhavige uitgifte van TDAB. De aanbevelingen die uit deze evaluatie naar voren komen, zijn conform de brief van 6 juni 2005 zoveel mogelijk bij de voorbereiding van de uitgifteprocedure betrokken. Zoals in de brief van 6 juni is vermeld, zal voorts een onafhankelijke commissie worden ingesteld. De in voorbereiding zijnde ontwerpregeling kan tussentijds nog op onderdelen wijzigen als gevolg van in te winnen adviezen en consultatie van de markt, alsmede de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets (zie volgende passage) en een extra toets, ter extra zekerstelling dat de criteria juridisch houdbaar zijn. De procedure van vergelijkende toets is op hoofdlijnen als volgt ingericht. De criteria waarop het kabinet voornemens is te gaan toetsen zien op nieuwe radioprogramma's, zeggenschap, nieuwe datadiensten en investeringsbereidheid op grond van het bedrijfsplan. De uitgewerkte criteria zullen aan de genoemde toetsen worden onderworpen. Blijkt een criterium die niet te kunnen doorstaan, dan wordt zij geschrapt. In de bijlage bij deze brief wordt op de afzonderlijke criteria nader ingegaan. Bij het vaststellen van de criteria wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met de omstandigheid dat het bij TDAB een startende markt met daaraan verbonden onzekerheden betreft. De criteria dienen derhalve niet te leiden tot vergunningvoorschriften die onvoldoende vrijheid bieden aan een vergunninghouder om zich aan wijzigende inzichten en situaties aan te passen. De onzekerheden van een nieuwe markt betekenen verder ook dat het realiseren van de doelstellingen van de uitgifte zich niet goed verdragen met criteria die sterk sturen op de inhoud van het aanbod aan programma's en diensten. Op voorhand is namelijk in een nieuwe markt niet goed te voorspellen welk specifiek inhoudelijk aanbod wel en welk aanbod niet zal aanslaan. Bovendien worden de vergunningen voor TDAB niet aan individuele omroepen, maar op multiplexniveau uitgegeven[2]. De vergunninghouder staat daardoor meer op afstand van de feitelijke inhoud van het aanbod dan bij vergunningverlening aan een individuele dienstenaanbieder het geval is. Gelet op dit samenstel aan redenen zijn de criteria betrekkelijk ruim geformuleerd, maar gezamenlijk geven zij wel een nadere invulling aan de doelstellingen, zoals die betreffende verscheidenheid en innovatie. Van belang is daarnaast dat de criteria uitvoerbaar zijn en handhaafbaar. Mede vanuit dit perspectief worden de criteria vorm gegeven. Het is gebruikelijk dat voorafgaande aan de definitieve vaststelling der criteria op de toetsregeling een formele uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets wordt uitgevoerd door Agentschap Telecom. Een aanvrager kan alle drie de beschikbare vergunningen aanvragen en in beginsel ook verwerven. Mededingingsrechtelijk stuit dit volgens de NMa niet op bezwaren. De aanvragers van wie de aanvraag in behandeling is genomen, dienen aan een aantal eisen te voldoen om tot de vergelijkende toets te worden toegelaten. Deze eisen strekken er toe te waarborgen dat de frequentieruimte wordt toegedeeld aan een gebruiker waarvan met enige zekerheid is vastgesteld dat die de mogelijkheid bezit een verleende vergunning nuttig en efficiënt te gebruiken. Op grond van de te stellen toelatingseisen dienen aanvragers aantoonbaar te beschikken over de financiële middelen die nodig zijn om gedurende de eerste jaren na vergunningverlening het TDAB netwerk te exploiteren. De benodigde financiële middelen hiervoor dienen te blijken uit het bedrijfsplan dat de aanvrager moet indienen. Indien meer dan één aanvrager voor een vergunning aan de toelatingseisen voldoet, vindt tussen deze aanvragers het kwalitatieve gedeelte van de vergelijkende toets plaats. De toetsingssystematiek is voorts zo transparant, eenduidig en objectief mogelijk opgesteld. Een aanvrager kan naar eigen keuze op één of meerdere (deel)criteria een toezegging doen. Per toezegging op een (deel)criterium behaalt de aanvrager een vooraf vastgesteld aantal punten. De aanvragers weten vooraf wat een toezegging op een criterium(onderdeel) inhoudt. De aanvrager die de meeste en zwaarstwegende toezeggingen doet, krijgt in totaal het grootste aantal punten toegekend. Een aanvrager kan binnen deze systematiek nooit meer dan een vooraf vastgesteld aantal maximum punten behalen. Het risico op overbieden op kwaliteit is daarmee zoveel mogelijk ondervangen. Indien twee of meer aanvragers bij de uitvoering van het kwalitatieve gedeelte van de vergelijkende toets voor een vergunning dezelfde hoogste score hebben behaald (en dus eenzelfde aantal punten toegekend hebben gekregen), worden uitsluitend deze aanvragers in de gelegenheid gesteld een eenmalig financieel bod uit te brengen. Voor het hanteren van een financieel bod is gekozen vanwege de transparante functionaliteit met de bedoeling om bij gelijk gebleven kwalitatieve geschiktheid van de aanvragers de doorslag te geven. In het geval dat het financieel bod daadwerkelijk toegepast dient te worden, ontvangen de betrokken aanvragers voorafgaand aan het uitbrengen van het financieel bod nadere informatie over het aantal aanvragers dat een bod moet uitbrengen en op welke vergunning dat bod betrekking moet hebben. Daarmee wordt voor de aanvragers relevante informatie verschaft om de hoogte van hun bod te bepalen, en wordt het risico van een ‘winners curse' zoveel mogelijk verkleind. Degene die het hoogste financieel bod heeft uitgebracht en betaald, krijgt de vergunning verleend. Ad 2 – de afschakeling van analoge radio, de transitie van analoge naar digitale radio, de planning van de vergunning uitgifte en de positie van de huidige FM-vergunninghouders In de eerder genoemde brief van 31 maart 2005 is aangegeven dat tussen 2015 en 2019 in Nederland analoge radio zal worden afgeschakeld ten gunste van digitale radio. Vanuit Europees perspectief ben ik tot de conclusie gekomen dat het afschakelen van analoge radio in 2015 voor Nederland een goed moment zou zijn. Duitsland heeft besloten dat uiterlijk 2015 analoge radio afgeschakeld wordt[3] en ik houd er rekening mee dat het Verenigd Koninkrijk een vergelijkbaar besluit neemt. Overige landen zijn zover bekend zeer terughoudend om snel, dat wil zeggen binnen de komende 6 jaar, analoge radio af te schakelen. Het is dan ook niet handig om als land met een relatief kleine markt te ver vooruit te lopen op de Europese invoering van digitale radio. Nederlanders zouden dan speciaal voor het buitenland een analoge ontvangstmogelijkheid moeten hebben op hun (auto-)radio's terwijl men daaraan in Nederland zelf niets meer heeft. Door ernaar te streven om in 2015 analoge radio af te schakelen, heeft de markt voor digitale radio ruim de gelegenheid zich te ontwikkelen en daarmee een stevige impuls te geven aan de Nederlandse economie. Innovatie zal door de digitalisering van de radiodistributie tegen die tijd ook van de grond gekomen zijn[4]. Voor de consument heeft de afschakeling van analoge radio tot gevolg dat zijn radiotoestellen moeten worden vervangen. De periode tot 2015 biedt Nederlandse burgers voldoende tijd om digitale radio's te gaan aanschaffen zonder hen te snel met vervangingskosten te confronteren. Het is van belang dat met de aanstaande vergunningverlening voor TDAB de markt voor digitale radio zich kan ontwikkelen en dat de overgang van analoge radio naar digitale radio soepel verloopt. Met mijn beleid wil ik ruimte bieden voor digitale radio zonder voorbij te gaan aan het transitievraagstuk en de positie van de huidige commerciële radiostations. Om digitale radio de kans te geven zich te ontwikkelen wil ik de eerste vergunningverlening zo snel als mogelijk laten plaatsvinden na de Regional Radio Conference die in mei en juni 2006 in Genève wordt gehouden. Dit in verband met de uitkomsten van de internationale onderhandelingen over de herindeling van de frequentiebanden voor onder andere digitale radio. De tweede gelegenheid waarop nieuwe TDAB-frequenties worden verdeeld en (al dan niet bestaande) partijen kunnen “instappen”, zal zeker niet eerder dan 2007 of 2008 plaatshebben. Bestaande FM-vergunninghouders hebben dus de keuze om in 2006 met digitale radio te starten, of op een later tijdstip. Om een soepele transitie van analoge naar digitale radio te stimuleren heb ik op 5 oktober, in een persoonlijk gesprek met het dagelijks bestuur van de VCR (Vereniging Commerciële Radio), de huidige commerciële FM-vergunninghouders uitgenodigd om in 2006 te gaan investeren in digitale radio. De VCR stelt dat digitale radio uitsluitend van de grond komt als de huidige FM-vergunninghouders daarin participeren. Ik verwacht dat zij daarin inderdaad in belangrijke mate kunnen bijdragen. Maar ook andere commerciële aanbieders, bijvoorbeeld nieuwkomers uit binnen- en buitenland, acht ik zeer wel in staat om samen met de Publieke Omroep de markt voor digitale radio in Nederland verder te ontwikkelen. Om recht te doen aan de positie van de bestaande FM-vergunninghouders heb ik op 5 oktober mijn intentie uitgesproken om de vergunningen van individuele radiostations te gaan verlengen onder de voorwaarde dat zij daadwerkelijk investeren in digitale radio. De beslissing over een eventuele verlenging van FM-vergunningen wordt pas genomen in 2009/2010 wanneer kan worden aangetoond dat er door partijen is geïnvesteerd in digitale radio en het marktaandeel van analoge radio naar verwachting substantieel is gedaald ten gunste van digitale radio. De huidige commerciële FM-vergunningen lopen af in 2011. Een eventuele verlenging zal gelden voor 3 à 4 jaar en maximaal duren tot 2015, in lijn met mijn beleid om analoge radio in dat jaar af te schakelen. Zoals medegedeeld in het Algemeen Overleg van 14 juni 2005 heb ik in samenspraak met de betrokken FM-vergunninghouders in de tussentijd eventuele koppelingen van de TDAB-vergunningen aan de FM-vergunningen, juridisch nader onderzocht. Tijdens dit overleg is een aantal denkbare koppelingsmogelijkheden verkend en is stilgestaan bij de juridische haalbaarheid ervan. Tot op heden is er geen koppelingsoptie gevonden die zowel voor alle partijen acceptabel is als juridisch houdbaar, dat wil zeggen in lijn met de Europese staatssteunregels en de Europese Machtigingsrichtlijn. De VCR wil zo spoedig mogelijk zekerheid verkrijgen over een eventuele verlenging van hun FM-vergunningen. Hiervoor heb ik begrip, daarom zal ik na overleg met het dagelijks bestuur van de VCR eind 2006/begin 2007 de voorwaarden, criteria en de juridische vormgeving voor een mogelijke verlenging vastleggen. Één van de principiële uitgangspunten hierbij is dat de mogelijke verlenging voldoet aan de hierboven genoemde Europese regels. De uit dit overleg voortvloeiende resultaten zullen uiteraard nog aan u worden voorgelegd. Ad 3 - communicatie: inspanningen van het kabinet. Zoals gemeld in de brief van 31 maart 2005, spant het kabinet zich in om ten behoeve van de ontwikkeling van digitale radio in Nederland middelen vrij te maken voor noodzakelijke, algemene voorlichtingsactiviteiten. Ter ondersteuning van de invoering van (commerciële) digitale radio in Nederland zal een communicatiecampagne worden gevoerd om de consument goed voor te lichten over de komst van en de mogelijkheden met digitale radio. Dit bevordert de maatschappelijke acceptatie van digitale radio. Het kabinet onderzoekt of een digitale radio-organisatie, vergelijkbaar bijvoorbeeld met het Digital Radio Development Bureau in het Verenigd Koninkrijk, in Nederland is op te zetten. Aan de (toekomstige) vergunninghouders en andere betrokken partijen (zoals industrie en Consumentenbond) zal worden aangeboden om hieraan gezamenlijk invulling te geven. Een dergelijk platform kan dan op evenwichtige wijze het informatie- en communicatieproces rondom digitale radio organiseren en uitvoeren. Naast genoemde campagne zullen ook de voor het vergunningverleningproces zelf gebruikelijke communicatieactiviteiten plaatsvinden. Tot slot hecht ik er aan te benadrukken dat het van belang is om het proces van vergunningverlening onverwijld voort te zetten. Er is belangstelling bij marktpartijen om te gaan beginnen. In het belang van deze partijen maar nadrukkelijk ook in het belang van de consument, het belang van innovatie en het belang om in de pas te blijven lopen met de rest van Europa, is het nodig om nu een begin te gaan maken met de ontwikkeling van de markt. De Publieke Omroep, die nu als enige via TDAB uitzendt, zal dat niet alleen kunnen bolwerken. De Publieke Omroep heeft aangegeven haar vergunning anders binnenkort te willen teruggeven. Mocht dat gebeuren dan komt Nederland terecht in een situatie waarin het in Europa met digitale radio achteraan gaat lopen. Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. (w.g.) mr. L.J. Brinkhorst Minister van Economische Zaken Bijlage 1 bij TP/OT/5062109: inhoud criteria vergelijkende toets op hoofdlijnen. De voorgenomen criteria waarop een aanvrager toezeggingen kan doen, worden hieronder in hoofdlijnen beschreven. Bij de verdere voorbereiding kunnen daarin nog wijzigingen plaatsvinden of aanvullingen voorkomen onder meer als gevolg van nog in te winnen adviezen. De criteria richten zich in ieder geval op de volgende onderdelen: (a) nieuwe radioprogramma's; Bij de toepassing van dit criterium krijgt een aanvrager punten toegekend voor een toezegging die betrekking heeft op het aanbieden van een nieuw radioprogramma of nieuw programmaonderdeel. De aanvrager zal hiertoe afspraken moeten maken met programma-aanbieders. Wat precies een nieuw radioprogramma is, zal in de verdere uitwerking van de vergelijkende toets worden afgebakend. Mogelijk zal het bestaande aanbod via de (landelijke) FM als referentiekader gelden voor de vraag wanneer sprake is van een nieuw radioprogramma. De invulling van het criterium hangt onder meer af van de handhaafbaarheid van het criterium als onderdeel van de vergunningvoorwaarden. Afhankelijk van de nadere uitwerking kan het criterium in een aantal deelcriteria worden opgesplitst. (b) zeggenschap Een aanvrager krijgt punten toegekend voor de toezegging dat commerciële omroepinstellingen geen beslissende zeggenschap in de vergunninghouder zullen verkrijgen. De TDAB-vergunninghouder bepaalt wie toegang krijgt tot TDAB. Zeker omdat er op dit moment maar drie vergunningen zijn is het voor een succesvolle ontwikkeling van TDAB van belang dat de beschikbare frequentieruimte zo efficiënt mogelijk wordt gebruikt én dat de toekomstige TDAB-vergunninghouder die omroepen toelaat die het beste een bijdrage kunnen leveren aan TDAB. Om deze twee doelen te bereiken verdient het de voorkeur dat een radio-omroep géén beslissende zeggenschap heeft op de exploitatie van de TDAB-vergunning. Wanneer een radio-omroep immers een TDAB-vergunning exploiteert, kan er bij de exploitatie van de TDAB-vergunning een belangenverstrengeling ontstaan. Het toelaten van een concurrerende omroep tot TDAB betekent namelijk enerzijds meer inkomsten voor TDAB, maar anderzijds mogelijk minder inkomsten bij de exploitatie van zijn radioprogramma. Deze belangenverstrengeling kan ertoe leiden dat de TDAB-vergunninghouder er de voorkeur aangeeft om een eigen, niet-succesvol programma in de lucht te houden ten koste van een nieuw, kansrijk programma van een ander. (c) nieuwe datadiensten TDAB betreft een digitale techniek die meer nog dan bij de FM bij uitstek geschikt is om naast radioprogramma's ook datadiensten aan te bieden. De beschikbare capaciteit voor datadiensten via TDAB is tot en met 2011 vastgesteld op maximaal 20% van de frequentieruimte. Het criterium nieuwe datadiensten bestaat uit drie onderdelen waarop een aanvrager punten kan behalen door het doen van toezeggingen. Het aantal punten neemt toe naarmate het aanbod aan datadiensten relevanter of omvangrijker is: 1) de aanvrager krijgt punten toegekend voor de toezegging datadiensten aan te bieden, ongeacht aard en inhoud daarvan (bijvoorbeeld RDS); 2) de aanvrager krijgt extra punten toegekend voor de toezegging datadiensten aan te bieden die niet via de FM zijn te ontvangen en daardoor nieuw zijn (bijvoorbeeld updates van navigatiesoftware voor in de auto); 3) de aanvrager krijgt daar bovenop extra punten toegekend voor de toezegging een nieuwe datadienst aan te bieden die betrekking heeft op een radioprogramma (bijvoorbeeld uitgebreide artiesteninfo op een display of een epg); De deelcriteria stimuleren de aanvragers om via TDAB datadiensten en bij voorkeur innovatieve datadiensten aan te bieden. Het eerste deelcriterium draagt er toe bij dat aanvragers zullen toezeggen om via TDAB niet uitsluitend radioprogramma's aan te bieden, maar tevens datadiensten. Daarbij is niet van belang wat de aard en inhoud van de datadienst is. Het kan derhalve tevens een datadienst betreffen die qua inhoud en prestatie gelijk is aan een datadienst met de FM wordt aangeboden (bijvoorbeeld RDS). Bij het tweede deelcriterium wordt de inhoud van de datadienst betrokken. Het dient te gaan om een nieuwe datadienst, waaronder een datadienst wordt verstaan die niet door middel van een FM-frequentie wordt uitgezonden. Bij het derde deelcriterium dient het niet enkel te gaan om een nieuwe, innovatieve, datadienst, maar dient die datadienst bovendien haar betekenis rechtstreeks te ontlenen aan een radioprogramma. Het gaat dan in feite om nieuwe programmagebonden datadiensten die zonder de aanwezigheid van een radioprogramma geen zelfstandige betekenis hebben voor de luisteraar. Een dergelijk programmagebonden datadienst versterkt de aantrekkelijkheid van het radioprogramma en draagt daardoor bij aan de doelstelling om TDAB de vernieuwende opvolger van FM radio te laten worden. (d) investeringsbereidheid op grond van het bedrijfsplan Het vierde criterium waarop wordt getoetst betreft de investeringsbereidheid van de aanvrager. De aanvrager krijgt punten toegekend voor de toezegging om de financiële middelen te investeren die noodzakelijk zijn om de vergunning gedurende de eerste jaren te exploiteren overeenkomstig het bedrijfsplan. Doet hij deze toezegging niet dan krijgt de aanvrager op dit onderdeel geen punten. De hoogte van het bedrag waarop de bereidheid tot investeren minimaal betrekking dient te hebben om voor de puntentoekenning in aanmerking te komen, is afhankelijk van het bedrag dat aan benodigde financiële middelen in het bedrijfsplan wordt genoemd en is onderbouwd. Het criterium stimuleert dat de benodigde investeringen in TDAB ook daadwerkelijk zullen plaatsvinden. [1] Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 24 095, nr. 179 [2] Zie brief van 31 maart 2005, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 24 095, nr. 179 [3] Zie www.bmwa.bund.de en European Commission Staff Working Document SEC(2005)661 van 24 mei 2005 (Annex to the Commission Communication on accelerating the transition from analogue to digital broadcasting, COM(2005)204 final, 24 mei 2005). [4] Te denken valt aan artiesteninformatie, nieuwsberichten, videoclips die met het radiosignaal worden meegezonden, of datadiensten als verkeer- en informatiediensten, elektronische kranten, e.d. |